多年来，降低景区门票的呼声一直不绝于耳，国家发改委做为国有重点景区价格主管部门也为此做了很多努力，但降价工作往往陷入“涨价-降价-再涨价”的怪圈，门票价格也在相互攀比中越推越高。

 

2018年6月，国家发改委发文要求降低一批重点国有景区门票价格。社科院旅游研究中心最新发布的《旅游绿皮书》提及，到2018年“十一”前夕，共981个景区宣布免费或降价，但很多景区降价幅度不大，另有40%的5A级景区和80%的4A级景区没有降价。其中，湖南张家界武陵源核心景区门票由原来旺季每张245元降为225元，只降低了8%。

 

景区门票为什么降不下来呢？究其原因，与现有的景区管理体制、财政体制和价格体制有很大的关系。

 

中国的5A/4A景区，往往是国家级或省级自然保护地的一部分，就管理体制而言，为属地管理。哪怕是国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家级森林公园、全国重点文物保护单位、国家级湿地公园等都是由中央政府授牌、层层委托到市、县人民政府管理。

 

通常情况下，市县政府在保护地设置一个保护地管理机构，负责自然资源和文物保护，同时又设立一个地方国有旅游开发企业做为景区经营单位，垄断景区旅游资源并负责景区管理和盈利，这就是业内所说的保护和盈利“两张皮”现象。正是由于“两张皮”的存在，使景区经营单位的收入和利润直通地方财政国库，这就推高了景区门票价格。

 

在财政体制上，属地化的行政管理体制决定了保护资金通常由县市财政安排，中央财政通过专项转移支付弥补部分保护的成本。这导致自然保护本来应当是中央的事，现在交给县市去做，而中央又没有给足够的钱，地方政府只好通过门票筹集部分保护资金，这也助推提高了景区门票价格。

 

在价格体制上，重点国有景区门票属政府定价范畴，但同样受制于属地化的行政管理体制，门票和景区服务费（多以特许经营费的形式表现）的价格管理权限很多由省级政府授权市、县政府行使，中央和省只行使少数重点景区的定价权和监管权。县市政府一旦掌握了景区的定价权，便开始为涨价一路开绿灯了。

 

可以看出，现阶段中国的景区不管是行政管理体制还是财政管理体制、价格管理体制，都带有明显的属地管理色彩，即大部分管理事务由地方政府实施，管理成本和管理收益也多落在地方政府。管理利益和管理权限主要集中在县市政府，用美国政治讽刺作家奥罗克的话说，就是“把钱和权都交给政府，就如同把威士忌和车钥匙都交给孩子一样”，在门票价格上酒后飙车也在所难免了。可见，不解决体制问题，降低门票价格就是一句空话。

 

建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是一场深刻的理念和制度创新，为完善国有景区价格形成机制、降低景区门票提供了制度基础。2017年9月中办、国办印发的《建立国家公园体制总体方案》明确提出，国家公园坚持生态保护第一和全民公益性，这意味着国家公园为全民提供的游憩、自然教育等服务应当做为基本公共服务，像义务教育一样少收费，甚至不收费。

 

既然纳入基本公共服务的范畴，财政体制的变革也就必不可少了，提升中央和省级财政的投入，能改变目前以门票为主的筹资渠道，为降低门票打下了坚实的基础。同时，国家公园体制强调建立统一的管理机构，将国家公园范围内的自然保护、资源管理、游憩管理、自然教育和科学研究职能统一由国家公园管理机构行使，这意味着景区经营者（地方国有旅游投资企业）将不得不把手里的门票收入、特许经营收入等交给国家公园，从而成功地解决了“两张皮”带来的高门票问题。

 

再者，国家公园体制要求将保护地（包括景区）的管理权上收省级政府代理行使，在条件成熟时逐步过渡到由中央政府直接行使。这意味着保护地的行政管理体制、财政体制和价格体制都将彻底告别由县市属地管理的历史，县市政府手里既没有威士忌瓶子也没有车钥匙了，门票涨价的怪圈将彻底被打破。

 

目前我国正在进行的国家公园试点一共有10处，2020年将进入验收阶段。未来，我国还将建立一批新的国家公园，使国家公园能覆盖到具有国家代表性的大部分重要的自然生态系统和自然景观。以国家公园为代表的5A级重点国有景区门票降价，将大大压缩其他景区门票的价格空间，从而推动4A级及以下国有景区门票价格的整体下降。